一、改革背景：新一轮四年周期改革全面落地

2026年5月，《进一步深化国资国企改革方案（2026—2029年）》正式印发，构建起适配“十五五”发展周期的第四轮国资国企改革顶层制度框架。

2026年6月23日，全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议在北京召开，标志着新一轮系统性、刚性化国企改革正式进入全面落地、攻坚突破的实施阶段。

对各级地方国有企业而言，2023—2025年国企改革深化提升行动圆满收官，2026—2029年新一轮改革周期正式启动。在本轮改革众多任务中，退出非主业、压缩管理层级、精简法人户数是针对地方国资痛点、约束性最强、落地优先级最高的核心攻坚任务，也是地方国资盘活存量资源、优化资本布局、聚焦主责主业、培育全新发展动能的关键突破口。

相较于过往改革侧重制度搭建、体系完善的整体布局思路，本轮地方国企改革更加聚焦瘦身提质、存量优化的专项攻坚方向。华智伟业咨询认为，依托三轮改革政策脉络梳理、全国多地改革政策核验、一线实操堵点拆解，精准围绕退非主业、压层减户核心工作系统梳理改革底层逻辑、落地模式、实操难点与标准化执行策略，能够为省市县三级地方国企专项改革落地提供专业、可落地的实操参考。

二、政策迭代：三轮国企改革层层递进、持续深化

自2020年以来，全国国资国企改革历经三轮完整攻坚周期，各阶段紧扣国有经济阶段性发展痛点与改革主要矛盾，持续优化改革重心、监管模式与考核体系，整体呈现从“搭建制度框架”到“提升核心能力”、再到“优化资本布局、筑牢合规底线”的递进式深化格局。

相较于前两轮改革，2026—2029年新一轮改革的核心特征可概括为：量化红线全域覆盖、穿透监管全级次落地、经营追责终身化闭环。

 核心研判：地方国资是本轮“压层减户、退非瘦身”核心主战场

从各地国资委公开调研及改革通报情况来看，地方国企普遍存在布局分散、主体冗余、管理链条偏长、运营效能偏低的结构性短板。部分区域改革前个别市属重点国企管理层级最长可达6—7级，叠加空壳企业、僵尸主体、低效参股资产等存量遗留问题较多，瘦身健体、提质增效的改革需求极为迫切。华智伟业咨询认为，结合本轮国家层面改革分工导向，央企主要承担战略性产业并购重组、前沿产业增量布局的核心任务，地方国资则聚焦存量提质，是压层减户、清理非主业、优化组织架构的核心主战场。

本轮改革分层落地逻辑清晰、各有侧重：央企改革重心聚焦战略产业增量投资、全链条资源整合与高端产业布局；地方国企改革核心攻坚存量资源优化重构，通过常态化压减层级、精简法人、剥离非主业，有效盘活沉淀资源、释放发展空间，进而聚焦主责主业、深耕战略赛道，实现从“瘦身减负”到“健体赋能”的改革闭环升级。

三、三类标杆模式：地方国企压减提质典型路径

结合2024—2026年全国各省市地方国企改革落地政策与通用实操方案，可将存量压减、提质增效工作归纳为三类标准化、可复制、可落地的标杆模式，精准适配不同发展基础、不同痛点短板的市属、区县级国企集团，为各地改革实操提供清晰路径参考。

1.模式一：总部刚性销号模式｜重组+压减+盘活一体化推进

适配主体：省属国企、大型市属综合集团、城市运营及城投平台类骨干国企。

核心逻辑：以官方明确的量化改革指标为刚性牵引，建立自上而下的台账化销号机制，推动企业战略重组、管理层级压减、存量资产盘活同步落地，杜绝局部整改、表面瘦身、治标不治本的问题。

华智伟业咨询认为，该模式适合资产规模大、下属子公司数量多、同业竞争突出的大型国资集团，核心抓手在于顶层统一制定量化压减指标，以台账销号机制倒逼全层级同步推进改革落地，避免分板块碎片化整改。

2.模式二：退非提质模式｜规模做减法、效益做加法

适配主体：业务布局多元、主责主业分散、盈利质量偏弱的地方产业国企、传统城投平台企业。

核心逻辑：摒弃“唯营收规模”的传统发展思维，主动通过非主业资产全面出清、核心业务精益化运营、产业结构优化升级，实现企业利润质量、现金流水平、资产质地的系统性修复与稳步提升。

华智伟业咨询认为，大量地方产业国企、传统城投平台盲目多元化布局，是造成资产低效、盈利薄弱的根源，该模式核心不在于缩减营收规模，而是通过非主业剥离、主业聚焦完成资产结构优化，最终实现经营效益、现金流质量双重提升。

3.模式三：卡点破局模式｜改革停滞的三大核心难题与专业解法

从全国改革实操情况来看，本轮国企压减改革的顶层政策清晰、改革方向明确，推进难点集中在税务筹划管控、失联参股股权处置、职工安置维稳三大实操堵点，也是决定各地改革落地成效、体现专业化运作能力的核心关键。

卡点1：资产处置税负差异大，路径选错直接侵蚀改革收益

当前地方国企处置非主业、低效、闲置资产主要包含五大合规路径：无偿划转、公开挂牌转让、作价出资入股、债转股、基础设施REITs搭建。不同处置模式对应的税务规则、综合运营成本差异极大，路径选择失误将直接抬高改革成本、侵蚀国有资产收益。

其中，市场化公开挂牌综合税负最高，不动产处置适用30%—60%超额累进土地增值税，大量老旧存量资产本身盈利能力弱、增值空间有限，挂牌处置后的税费支出往往直接吞噬处置收益，甚至出现千万级亏损。单纯的裸资产划转，仅划转资产、不配套债权负债及人员，会被税务部门认定为视同销售，无法享受国企资产重组免税政策。而行业通用的最优合规路径，是采用「资产+债权+负债+人员」整体打包的资产重组划转模式，符合政策免税条件，可大幅降低增值税、契税、土增税综合成本。对于大额不动产存量资产，提前布局REITs架构、以资本运作替代直接出让，是缓释一次性税负、实现长效盘活的核心手段。

专业落地建议：资产处置方案编制阶段必须前置多路径税负测算，优先采用整体资产重组模式享受政策红利，大额不动产、长期股权投资可提前布局REITs、债转股低税负路径，从源头规避不必要的财务损耗与事后整改风险。

卡点2：历史参股股权失联，应退尽退政策落地难

依据《国有企业参股管理暂行办法》明确规定，国有企业对连续五年无分红、长期持续亏损、无实际经营业务、无战略协同价值的参股股权，需严格落实分类处置、应退尽退、清零见底的改革要求。

地方国企早年存在跨界投资、盲目参股的历史遗留问题，大量参股民营中小企业存在小股东失联、证照档案灭失、企业停业失联等情况，常规清算、协议转让、公开挂牌流程完全梗阻，成为长期挂账的无效资产，持续拉低企业资产质量与主业集中度。

专业落地建议：全面摸排参股股权底数，建立分类管控台账，针对失联、呆滞股权通过司法强制清算、股权司法拍卖实现合规退出，同步完善国资损失核销、备案审批全流程，实现低效资产合规清零。华智伟业咨询认为，呆滞参股股权处置必须建立“摸底-分类-司法处置-核销备案”全链条闭环流程，才能满足国资监管销号要求。

卡点3：基层人员安置压力大，清注销流程易卡顿

三四线城市地方国企、传统城投平台普遍存在职工基数大、用工结构复杂、历史遗留问题多的特点，简单粗放的注销、划转、关停操作极易引发人员维稳风险，是基层国企改革最现实、最核心的落地难点。

专业落地建议：推行过渡期弹性考核机制，依托集团平台统筹内部岗位调剂，优先通过内部转岗分流替代外部裁员，联动人社、税务、市场监管等部门规范安置补偿、社保补缴、个税申报全流程，稳妥守住改革稳定底线。华智伟业咨询提示，人员安置方案必须作为改革前置核心文件同步编制，避免后期人员纠纷阻滞企业注销、重组工作推进。

四、改革终局：压减是手段，“三个集中”才是核心目标

本轮改革与2016年层级压缩专项整治的核心本质差异在于改革逻辑的升级：过往改革侧重单一“做减法、瘦身减负”，本轮改革构建了“减法腾资源、加法强产业”的闭环发展逻辑，实现存量优化与增量提质双向联动。

所有法人压减、非主业出清、存量盘活动作，最终均服务于国家顶层政策明确的国有资本三个集中核心战略导向：①向国家安全、国民经济命脉关键领域集中；②向公共服务、应急保障民生领域集中；③向前瞻性、战略性新兴产业集中。

从全国国资改革落地态势来看，国有资本布局优化、产业结构升级的转型路径已完全清晰：

①央企导向：2025年战新投资达2.5万亿元，占总投资41.8%，战新营收突破12万亿元，为地方国资树立布局标杆；

②地方转型：多地纷纷组建产投、产融平台，告别传统融资代建模式，转向产业培育与资本运营；

③资金闭环：通过REITs等工具实现存量盘活、资金回流、主业再投资的良性循环。

华智伟业咨询认为，2026—2029年改革周期收官考核，不再单纯以“压减法人户数、压缩层级数量”为评价标准，将重点校验主业收入集中度、战略性新兴产业占比、全员人均资产产出效率三大核心质量指标，聚焦国有资本运营质效与战略赋能能力。

五、落地指南：地方国企四项标准化改革执行动作

1.底数摸排先行，建立分类销号台账

各地国资改革通用做法为全面摸排全级次权属企业底数，建立“两非、两资、两无”企业分类台账，实行一户一档、动态更新、闭环销号。严格落实单户企业核心主业不超过3个的刚性红线，按照竞争类、功能类、公益类国企功能定位，差异化管控非主业投资比例，从源头规范企业投资经营边界。华智伟业咨询在服务国企改革项目时，会搭建标准化摸排清单与台账模板，快速完成全层级主体梳理分类。

2.税务路径前置，压降改革财务成本

所有资产处置、股权退出、主体整合方案落地前，必须完成多路径税负对比测算。优先采用“资产+债权+负债+人员”整体资产重组模式，足额享受国企改制重组税收优惠政策；针对大额不动产、长期股权投资等存量资产，提前布局REITs、债转股等低税负运作路径，最大限度压降改革财务成本。

3.安置协同前置，守住改革稳定底线

针对基层国企改革维稳压力大、人员结构复杂的现状，建立改革过渡期弹性考核机制，依托集团总部统筹全域岗位资源，推行内部转岗、跨板块调剂，优先实现人员内部消化分流。同步联动人社、税务、市场监管等部门规范安置补偿、社保接续、个税申报全流程，保障改革平稳有序推进，杜绝流程卡顿、风险外溢。

4.数智合规落地，匹配穿透监管要求

DRP全域数字化资源管理平台是本轮穿透式监管配套硬性建设任务，按照国资数智化转型分阶段部署要求，各级地方国企需加快平台落地，分期实现全级次经营行为可视、资金流向可溯、风险隐患可预警的数字化监管能力。国资数字化建设绝非单纯信息化升级，而是对接国资委46号令追责机制、落实重大决策终身问责的合规底线工程、风控保障工程，滞后落地将直接面临监管问责与合规风险。华智伟业咨询认为，数字化监管平台建设需与压层减户、非主业清理同步规划，实现改革台账与监管系统数据打通。

结语

2026—2029年新一轮国资国企改革周期，是地方国资去存量短板、优产业结构、提运营质量、塑全新动能的关键战略窗口期。

退非主业、压层减户、瘦身健体只是改革的前置手段与基础动作，做强做优核心主业、布局战略性新兴产业、提升国有资本运营效能、服务区域经济发展与国家战略大局，才是本轮国企改革的终极目标。

对地方国企管理层而言，需彻底跳出“唯规模、唯数量、唯体量”的传统发展思维，以存量瘦身腾挪优质资源，以结构优化赋能产业升级，持续夯实国有经济核心竞争力，推动地方国企实现更高质量、更可持续的发展。

参考资料

[1] 国务院国资委. 进一步深化国资国企改革方案（2026—2029年）[Z]. 2026.

[2] 国务院国资委. 中央企业违规经营投资责任追究实施办法（国资委令第46号）[Z]. 2026.

[3] 国务院国资委. 国有企业参股管理暂行办法[Z].

[4] 国务院国资委. 年度国资国企改革工作公开通报[R].

[5] 新华社、经济参考报. 国资国企改革专题权威报道[EB/OL].

[6] 各省市国资委官方公开改革政策文件、专项数据通报[R/EB/OL].

附：华智伟业咨询国企重组整合专项业务介绍

一、核心业务范围

华智伟业咨询专注深耕川内省市县各级国资国企改革咨询赛道，聚焦城投平台、产业国企、园区运营公司等主体，围绕新一轮国企改革核心任务，提供退非主业、压层减户、集团战略重组、存量资产盘活、混合所有制改革、国资数字化监管体系搭建一体化专业咨询服务。

全流程服务清单覆盖：国资全域摸底诊断、企业主业边界核定、非主业低效资产剥离方案编制、管理层级压缩与法人户数精简实施规划、存量资产盘活路径设计、职工安置维稳专项方案、企业重组整合全流程落地辅导、DRP国资数字化监管平台建设咨询、改革验收台账与申报材料编制等一站式解决方案。

二、实操项目经验：川南某市属国企集团重组整合服务

华智伟业咨询具备地市级大型国企集团整合落地实战经验，曾为川南某市属两大国企主体重组整合项目提供全周期专业支撑，包含前期全域调研诊断、重组顶层架构设计、落地实施指引全套咨询服务。项目聚焦两家业务高度重叠、管理层级冗长、资产权属分散的市属国企整合攻坚，针对合并重组、业务梳理、主体压减、人员统筹安置等核心痛点开展专项研究，依托该项目实操沉淀，公司打造标准化四阶段二十二步国企重组整合实操模型，广泛适配国企合并重组、业务分拆剥离、管理层级压减、低效主体清退等各类改革场景，可系统性化解重组过程中业务交叉重叠、资产权属不清、人员分流安置、管控链条冗长等高频堵点，模型经本地市属国企重组项目实战验证，能够结合不同企业实际情况灵活适配、迭代优化，为同类国资改革项目提供成熟的实施思路与操作框架。

四阶段二十二步模型详细拆解

阶段一：计划阶段（6步，完成重组前期立项筹备）

1. 远景目标构想：结合区域国资布局规划、企业发展诉求搭建重组顶层战略目标；

2. 重组标的梳理：划定行业、资产、经营规模筛选标准，全面摸排、对接重组合作主体；

3. 重组共识磋商：与合作企业开展多轮商务沟通，明确合并模式、改革核心原则；

4. 国资主管部门报批：编制重组可行性研究报告，完成国资监管部门立项审批；

5. 专项工作组织搭建：双方联合成立重组领导小组、业务专项工作组，明确分工权责；

6. 综合实施方案编制：梳理全周期任务清单、时间推进路线图，形成正式实施方案报审。