在“十五五”国有资本优化布局和产业升级的大背景下，向产业投资（“产投”）转型，已成为当前城投公司实现市场化转型、寻求高质量发展机会、实现国有资本“三个集中”的重要途径之一。本文结合典型案例与政策导向，分析转型的核心矛盾，并提出系统性解决方案。

一、转型困境：历史包袱与市场化矛盾交织

1. “基建思维”向“产业思维”转换困难

地方城投公司在产业转型思维层面的障碍，主要来自两个方面：一是长期基建模式影响下，城投公司对于自身的经营发展，已经形成了思维定式；二是基建投资决策机制相对固化单一，导致城投公司面对产业领域更为复杂的决策环境时，适应能力较低。

2. 化债和转型之间的撕裂与两难

规模庞大的隐形债务仍然是目前阻碍城投公司向产业转型的直接和最大负担。

虽然目前全国多地通过置换债化解存量债务，但是城投公司整体的存量债务规模仍然巨大，许多城投公司仍然深陷融资-还债-续命的困局，从精力、财力上都难以大量、专注投入到产业转型当中去。许多地方国企也有强烈迫切的转型意愿，但由于财力所限而有心无力。

对当前资源和财力有限的地方城投企业来说，转型和化债，总有一个优先级。于是，一个艰难纠结的问题摆在城投企业面前：是优先转型，提升造血能力，从而帮助尽快化债？还是优先尽快化债，改善财务，以便转型？两种不同的方式，可能对应的就是企业截然不同的结局，城投企业因此面临撕裂两难的局面。

3. 投资风险与收益错配

“跨行业盲目扩张”是城投公司在产业转型中最容易踩到的坑，踩坑的主要原因是城投公司对于产业投资的理解不够深刻、对产业了解不足、投资管理没做到位。这一现象在医药、信息、芯片等领域投资项目上尤为明显：因技术壁垒较高和市场验证缺失，城投企业盲目投资此类项目，最终项目烂尾，暴露出城投公司对产业了解的不足，以及在投前评估、投后管理等方面的风控漏洞。

【案例1】萍乡国资踩雷星星科技

由于前期尽调不充分，萍乡范钛客网络科技有限公司（实控人是萍乡经开区管委会）收购的上市公司星星科技，陆续爆出财务造价问题，整个投资的风险敞口高达20亿。

【案例2】新余控股踩雷奇信控股

2020年9月3日，新余投控耗资近11亿元，受让了奇信股份（002781）原控股股东智大控股（智大控股的实际控制人是叶家豪、叶洪孝父子）及其关联人叶秀冬29.99%的股份，并取得实控权。受让当年，奇信股份就经历多次闪崩、跌停，最终于2023年退市。

4. 市场化机制缺失与人才短板

受限于薪酬水平竞争力弱、激励约束机制缺失或不完善等因素，目前城投企业对于产业转型的关键人才存在或多或少的缺口，对于区位优势较差的城投公司，人才缺口更为明显。

产业人才、投资人才、职业经理人，是目前城投产业化转型过程中最为紧缺的三类人才，三类人才直接关系着城投企业的产业涉入深度、投资效益和资本运作能力、经营管理效率和高质量发展。

二、破局之道：转变思维、借力政策、机制与模式创新并举

1. 转变基建思维，主动拥抱产业转型

转变基建思维，首要在于重塑战略视野。城投企业需跳出传统基建的局限，以更宏观、更长远的眼光审视城市产业发展趋势。深入研究本地资源禀赋、产业基础和市场需求，精准定位产业转型方向，将自身发展与城市产业升级紧密结合。例如，对于拥有丰富历史文化资源的城市，城投企业可围绕文化旅游产业进行布局，打造集文化体验、旅游观光、休闲娱乐为一体的综合性项目，推动文化与旅游深度融合，为城市经济发展注入新活力。

2. 借力政策，抓住化债窗口期与产业扶持双项机遇

一方面，城投企业应当把握好当前城投化债的窗口期，充分借助置换债、专项债等工具，实现“减负”，争取腾挪出资金用于投资战略新兴产业。

另一方面，城投企业应当充分利用当前产业扶持政策，尽快切入合适的赛道，推动本地产业发展，实现国有资本保值增值。

【案例3】新乡国资集团转型成功获得新增融资

2023年10月20日，新乡国资集团首只20亿元私募公司债券在上海证券交易所成功簿记发行，是35号文之后城投新增发债融资的案例。河南新乡通过城投重组新设完成转型，规避平台和隐债认定，实现新增融资。在转型过程中，新乡国资通过多元融资、模式创新、基金布局三个层次，实现了国有资本的优化配置，有力推动了地方经济发展与产业升级。

【案例4】合肥建投战新产业布局

 合肥建投对于地方城投公司的学习借鉴的意义在于，它提供了一个城投公司从简单的政府融资平台向引领战略新兴产业和服务城市发展的平台过渡转型的样本。合肥建投在战略性新兴产业领域的投资布局，使其一举迈入全国城投行业的先进行列。尤其是对京东方项目的投资，堪称全国城投企业的产业投资典范。

3. 市场化运作与全过程投资管理

城投公司需建立真正的市场化运作机制。例如，上海城投通过混合所有制改革，引入战略投资者优化股权结构，同时推行职业经理人制度，将投资回报率、产业导入数量等指标纳入绩效考核。同时，城投公司应该加强合规体系建设并持续完善投资管理体系，在投资中更加注重科学决策，尤其是风险防控和合规性。

4. 创新模式，基金+产业生态与轻资产运营

城投公司可通过“基金+”模式撬动社会资本。例如，临沂城发集团设立新质产业园区，以园区租赁为主营业务，同时通过产业基金孵化专精特新企业，形成“投资-孵化-退出”闭环。此外，轻资产运营模式可降低资金压力。例如，陆家嘴集团通过数字化转型，将商业地产运营与供应链金融结合，实现从“空间建设运营商”到“产业培育运营商”的转变。

结语

造血能力指标，正在筛选能够担当区域产业升级引领者的城投企业。在众多挣扎于债务化解和市场化转型进程中的城投企业当中，只有真正具备了产业思维、极强的市场化和产业化适应能力、主动积极拥抱转型的企业，才能在这场残酷淘汰赛中脱颖而出，摆脱困境，走上高质量发展之路，成为未来区域发展的中流砥柱。

编辑 | 华智伟业全媒体中心