本文梳理当前国企存量资产的典型困局，分析上海、浙江、广东、安徽等地的创新做法，并从资产分类、估值修复、工具组合、组织保障四个维度提出实操建议。

一、2025-2026年：存量资产盘活的政策与市场信号

2025年以来，国企存量资产盘活的外部环境和内部动力发生了质的变化。

政策端：从“鼓励”到“考核”。2025年国务院国资委明确将“两资两非”（低效无效资产、非主业非优势业务）清理纳入年度考核，并要求各央企和地方国企制定三年行动计划。2026年初，财政部、国资委联合发文，对行政事业性国有资产盘活提出量化目标。这意味着盘活不再是可做可不做的选择题，而是必须交卷的必答题。

市场端：工具矩阵初步成型。REITs常态化发行（2024年1014号文）叠加消费基础设施、商业不动产扩围（2025年），为持有型资产提供了标准化退出通道。与此同时，各地存量盘活基金密集设立——上海城市更新基金（2024年扩募至800亿）、浙江盘活基金（2025年首批落地）、广东粤海盘活基金（2025年设立），形成了REITs+基金+资产证券化+产权交易的多层次退出工具箱。

企业端：债务压力倒逼行动。2025-2026年是地方国企偿债高峰，叠加土地财政收缩，不少城投和产投集团面临资产越重、现金流越紧的困境。盘活存量资产不再只是提质增效的锦上添花，而是保流动性、保信用的雪中送炭。

但现实是：多数国企仍然“盘不动”。资产权属不清、历史遗留问题多、账面价值与市场价值倒挂、内部利益格局固化——这些痛难点使得盘活工作推进缓慢。真正跑通盘活-回收-再投资闭环的，仍是少数先行者。

二、四大痛难点：为什么国企存量资产“盘不动”

痛难点一：资产“家底”不清，盘活无从下手

很多国企对自己的存量资产并没有完整的数字化台账。土地性质、房产证、租赁合同、设备状态等信息散落在不同部门，甚至存在“账上有、实物无”或“实物有、账上无”的情况。没有清晰的资产底数，就无法进行有效的分类分级，更谈不上制定盘活策略。

典型案例：某中部省份城投集团在启动盘活工作后发现，其持有的32宗土地中，有7宗土地的实际用途与证载用途不符，5宗房产未办理产权证，3处资产已被政府征收但未注销账面。这类问题在城投企业中相当普遍。

痛难点二：账面价值与市场价值严重倒挂

早年以划拨方式取得的资产，账面价值极低（甚至为零），但按当前市场评估价值却很高；反之，部分以高价收购的资产，市场下行后评估价值大幅缩水。账面价值与市场价值的背离，使得资产处置面临两难：按账面值转让会被质疑“国有资产流失”，按市场值转让又可能触发审计追责。

根源：国资评估备案制度与市场定价机制之间存在天然张力。REITs发行中出现的评估备案价高于询价的现象，本质上是这一矛盾的缩影。

痛难点三：收益率偏低，难以匹配市场化退出工具的要求

REITs、类REITs、资产证券化等标准化退出工具，对底层资产的收益率有刚性要求（分派率通常不低于4%）。但国企持有的存量资产中，大量是公益性资产（道路、管网、公园）、准公益性资产（保障房、供水供热）或租金受限的产业园区。这些资产的收益率普遍在2%-3%之间，难以达到市场化退出的门槛。

这意味着：最需要盘活的资产（低效、低收益），恰恰是最难通过标准化工具退出的资产。盘活工作陷入了“好的资产不需要盘、差的资产盘不了”的悖论。

痛难点四：内部利益格局固化，盘活阻力来自企业内

存量资产往往承载着历史形成的利益格局——出租给关联方的低价长租约、安置职工的配套物业、地方政府借用的办公用房。盘活意味着打破这些既有的利益安排，涉及职工安置、租户清退、政府协调等多重难题。很多国企领导坦言：“外部障碍可以想办法克服，内部的阻力才是最难的。”

三、先行者的做法：上海、浙江、广东、安徽的四条路径

路径一：上海——“REITs+基金+平台”三位一体

上海是国企存量资产盘活最活跃的地区之一。2025年，上海发布《关于加快本市REITs发展的若干措施》，明确提出“力争到2027年发行REITs产品规模超千亿”。上海地产集团、上海城投、上海临港等市属国企纷纷启动资产梳理和REITs申报。

亮点做法：①设立上海城市更新基金（总规模800亿），以“基金+项目”模式盘活老旧厂房、低效楼宇，改造后提升租金水平，再装入REITs退出；②搭建市级存量资产盘活平台，由上海国盛集团牵头，对分散在各区属国企的零散资产进行集中托管、整合打包、统一运营；③推出“上海REITs指数”，为市场提供定价参考，降低国资评估与市场询价的摩擦成本。

可复用的启示：上海的做法证明，盘活存量资产不能靠单个企业单打独斗，需要市级层面的统筹平台和政策配套。

路径二：浙江——“存量盘活基金+未来产业”闭环

浙江的存量盘活基金（本系列第一篇曾详述）是另一个值得关注的样本。其核心逻辑是：通过基金收购省属国企的低效资产（闲置土地、老旧厂房、低效股权），进行改造升级或资产重组后，将回收资金定向配置到战略性新兴产业和未来产业。

亮点做法：①基金架构灵活，母基金+子基金双层结构，母基金由省金控出资，子基金引入社会资本和产业方；②退出路径多元，改造后的资产可通过REITs、产权转让、资产证券化等多种方式退出，不依赖单一通道；③与产业规划绑定，回收资金强制用于“415X”先进制造业集群和“未来产业”培育，实现了“盘活存量”与“布局增量”的战略协同。

可复用的启示：浙江模式的核心不在于“怎么盘”，而在于“盘了之后钱往哪投”——把盘活纳入产业战略，而不是孤立地做资产处置。

路径三：广东——“分类盘活+专业化运营”

广东省国资委2025年出台了《省属企业存量资产盘活专项行动方案》，将存量资产分为“经营性资产”“准经营性资产”“非经营性资产”三类，分别制定盘活策略。

亮点做法：①经营性资产（商业物业、产业园区）优先通过REITs、类REITs实现资产证券化，粤海集团、越秀集团已有多单成功案例；②准经营性资产（保障房、停车场、供水供热）通过特许经营权转让、PPP模式引入专业运营商，提升运营效率后再择机退出；③非经营性资产（闲置土地、老旧厂房）通过城市更新、功能置换，转为经营性资产后再纳入盘活序列。

可复用的启示：分类施策是盘活工作的基本功。不分青红皂白一刀切，只会让盘活工作陷入混乱。

路径四：安徽——“资产重组+注入上市公司”

安徽省国资委2025年推动了一批省属国企的资产重组，将分散的低效资产整合后注入上市公司或新设SPV，再通过资本市场实现退出。

亮点做法：①“资产包”思维，将多个低效资产打包成一个资产包，通过增信、担保等方式提升整体信用等级，再发行资产证券化产品；②与上市公司联动，将符合条件的存量资产注入省属上市公司（如皖通高速、江淮汽车），既盘活了资产，又提升了上市公司的资产质量和融资能力。

可复用的启示：对于拥有上市平台的国企集团，将存量资产注入上市公司是一条高效的盘活路径，但前提是资产质量经得起监管和市场的检验。

四、华智观点：从“被动处置”到“主动经营”的四个转变

存量资产盘活不是一次性的“甩包袱”，而是国企资产管理模式的系统性升级。我们认为，要实现真正的盘活，国企需要在四个维度完成转变：

第一，从资产台账到资产地图。盘活的第一步是摸清家底。建议国企建立统一的资产数字化管理平台，将土地、房产、设备、股权、特许经营权等各类资产的信息集中管理，实现一资产一档案。在此基础上，按“收益率×流动性×战略价值”三维坐标对资产进行分类，确定盘活的优先级和适用工具。

第二，从账面思维到市场思维。国资评估制度是必要的，但不能成为盘活的障碍。建议国企在启动盘活工作前，主动聘请第三方评估机构进行模拟市场评估，提前预判评估价与市场价的差距，并制定相应的风险预案（如分期发行、资产组合、引入战略投资者等）。对于确实存在较大价差的资产，可以考虑先通过改造提升运营效率，待收益率改善后再择机退出。

第三，从单一工具到工具组合。REITs不是唯一的退出通道，也不是最适合所有资产的通道。国企应根据资产类型和收益率水平，灵活运用REITs、类REITs、资产证券化、产权交易、城市更新基金、存量盘活基金、资产注入上市公司等多种工具。对于低收益率的准公益性资产，可以优先考虑特许经营权转让或PPP模式，引入专业运营方提升效率后再退出。

第四，从部门任务到一把手工程。存量资产盘活涉及财务、法务、运营、战略等多个部门，且往往触碰既得利益。建议国企成立由主要领导牵头的盘活工作领导小组，制定三年行动计划，并将盘活成效纳入各级负责人的绩效考核。只有从上到下形成共识和压力，盘活工作才能真正落地。

结语

2025-2026年，国企存量资产盘活正处于政策窗口与市场通道同步打开的时期。REITs常态化发行、存量盘活基金密集设立、国资委考核要求逐步落地，为盘活工作提供了此前不具备的制度条件和工具基础。先行者的实践也已表明，从资产梳理、合规整改到最终实现退出的路径是可行的。但需要正视的是，盘活工作的推进效果，最终取决于企业自身的准备程度和执行能力。

参考资料

1. 国务院国资委，《关于加快推进国有企业“两资两非”清理工作的通知》，2025

2. 财政部、国务院国资委，《关于进一步加强行政事业性国有资产盘活利用的通知》，2026

3. 上海市人民政府，《关于加快本市基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）发展的若干措施》，2025

4. 浙江省国资委/浙江省金控，浙江省存量盘活基金设立方案及首批项目落地报告，2025

5. 广东省国资委，《省属企业存量资产盘活专项行动方案》，2025

6. 安徽省国资委，省属企业资产重组与上市公司联动相关文件，2025

7. 上海地产集团/上海国盛集团，上海城市更新基金及存量资产盘活平台相关公开信息，2024-2026

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